دکتر تیمور محمدی، استاد اقتصاد و رئیس پژوهشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی، در نشست هم‌اندیشی «راهکارهای رفع مشکلات بنگاه‌های دولتی» که با هدف بررسی خروج بنگاه‌های دولتی از زیان‌دهی برگزار با هدف بررسی خروج بنگاه‌های دولتی از زیان‌دهی برگزار شد، ضمن به تشریح تفاوت‌های بنیادین میان «زیان‌های توجیه‌پذیرِ ناشی از رفاه اجتماعی» و «ناکارآمدی‌های ساختاری و مدیریتی» پرداخت و درباره ابعاد تخصصی چالش‌های زیان‌دهی بنگاه‌های دولتی و راهکارهای برون‌رفت از این وضعیت، در گفت‌وگو با دانشگاه انقلاب، به پرسش‌هایی در خصوص موضوع مورد بحث پاسخ داد.

۱. چه راهکارهایی برای رفع مشکلات بنگاه‌های زیان‌ده دولتی وجود دارد؟

همان‌طور که می‌دانید، بنگاه‌های دولتی از مهم‌ترین نهادها در کشورهای در حال توسعه و حتی کشورهای پیشرفته هستند. این حضور از دیرباز در حوزه‌هایی نظیر آب، برق، گاز، حمل‌ونقل ریلی، پست، بانکداری، منابع طبیعی، بنادر، مخابرات و صنایع استراتژیک وجود داشته است. در تبیین دلایل ورود دولت به این عرصه‌ها باید بگویم در ادبیات اقتصادی، حضور دولت در ابتدا با مفهوم «انحصار طبیعی» توجیه شده است. بدین معنا که در صنایعی مانند راه‌آهن، به دلیل هزینه سنگین احداث زیرساخت‌ها، امکان رقابت مشابه سایر صنایع وجود ندارد. اگر چنین صنعتی خصوصی بود، شرکت خصوصی با عرضه کمترِ خدمات و بالا نگه داشتن قیمت در شبکه انحصاری، منافع بیشتری کسب می‌کرد که این امر منجر به زیان جامعه می‌شد. از همین‌رو، دولت‌ها برای دسترسی همگانی به خدمات با قیمت مناسب، در این صنایع دخالت کرده و مدیریت آن‌ها را بر عهده گرفتند. این زیان‌دهی در نگاه اول مذموم نیست؛ در ادبیات اولیه علم اقتصاد، اگر شرکتی مانند راه‌آهن بخواهد کالا و خدمات را به مقدار کافی و با قیمت مناسب در اختیار عموم قرار دهد، دچار زیان می‌شود. این زیان نه‌تنها مذموم نیست، بلکه در راستای کارایی اجتماعی و حداکثرسازی رفاه عمومی است. درباره سایر دلایل دخالت دولت باید بگویم، علاوه بر انحصار طبیعی، ملاحظات امنیتی یا اهداف توسعه‌ای در مناطق کمتر برخوردار نیز از دیگر دلایل حضور دولت بوده است. با این حال، حضور دولت در این صنایع به دلیل همین ملاحظات توجیه شده؛ اما مسئله اینجاست که این زیان‌ها به‌تدریج هزینه‌های سنگینی را بر بودجه دولت ایجاد کرده‌اند که در نهایت منجر به درخواست وام‌های ترجیحی، تضمین بدهی‌ها و معافیت‌های مالیاتی شده است.

۲. در ادبیات اقتصادی، چرا دولت‌ها در صنایعی مانند آب، برق یا راه‌آهن حضور پررنگ و انحصاری دارند؟

حضور دولت در این حوزه‌ها از دیرباز با مفهوم «انحصار طبیعی» توجیه شده است. در صنایعی مانند راه‌آهن، به دلیل هزینه بسیار سنگین احداث زیرساخت‌ها، امکان رقابت مشابه سایر صنایع وجود ندارد. شرکت خصوصی با عرضه کمترِ خدمات و بالا نگه داشتن قیمت در شبکه انحصاری، منافع بیشتری کسب می‌کرد که این امر منجر به زیان جامعه می‌شد. بنابراین، دولت‌ها برای تضمین دسترسی همگانی به خدمات با قیمت مناسب، مدیریت این صنایع را بر عهده گرفتند.

۳. آیا می‌توان گفت زیان‌دهی بنگاه‌های دولتی در همه موارد ناشی از ناکارآمدی است؟

خیر؛ در ادبیات اولیه علم اقتصاد، زیان‌دهی این شرکت‌ها در راستای کارایی اجتماعی و حداکثرسازی رفاه عمومی، نه‌تنها مذموم نیست، بلکه تا حدی قابل توجیه است. برای نمونه، شرکتی مثل راه‌آهن اگر بخواهد کالا و خدمات را به مقدار کافی و با قیمت مناسب در اختیار عموم قرار دهد، دچار زیان می‌شود که این بخشی از وظایف حاکمیتی برای خدمت‌رسانی است.

۴. پس چرا این زیان‌دهی امروزه به‌عنوان یک چالش در اقتصاد کشور مطرح است؟

مسئله اینجاست که علاوه بر انحصار طبیعی، ملاحظات امنیتی یا اهداف توسعه‌ای در مناطق کمتر برخوردار نیز بهانه‌ای برای حضور دولت بوده است. اگرچه این زیان‌ها در گذشته توجیه داشته‌اند، اما به‌تدریج هزینه‌های سنگینی را بر بودجه دولت ایجاد کرده‌اند. این زیان‌ها در نهایت منجر به درخواست‌های مستمر بنگاه‌ها برای دریافت وام‌های ترجیحی، تضمین بدهی‌ها و معافیت‌های مالیاتی شده است که اکنون نیازمند بررسی دقیق و چاره‌اندیشی برای خروج از این وضعیت است.

۵. در مباحث اقتصادی، حضور دولت در صنایع همواره با چالش «زیان‌دهی» همراه بوده است. مبانی نظری و رود دولت به این بنگاه‌ها چیست؟

بنگاه‌های دولتی در کشورهای در حال توسعه و پیشرفته، در حوزه‌هاییر آب، برق، گاز، راه‌آهناز، راه‌آهن، پست و مخابرات نقش کلیدی دارند. ریشه این حضور در ادبیات اقتصادی، مفهوم «انحصار طبیعی» است. به‌عنوان مثال، در صنعت راه‌آهن به دلیل هزینه‌های سنگین احداث، امکان رقابت مشابه سایر صنایع وجود ندارد. اگر چنین صنعتی خصوصی می‌بود، شرکت خصوصی با محدود کردن عرضه و افزایش قیمت، منافع خود را حداکثر می‌کرد که این امر منجر به زیان جامعه می‌شد. بنابراین، دولت‌ها برای تضمین دسترسی همگانی با قیمت مناسب، مدیریت این صنایع را بر عهده گرفتند.

۶. آیا زیان‌دهی بنگاه‌های دولتیدیده کاملاً منفی تلق پدیده کاملاً منفی تلقی می‌شود؟

خیر؛ در ادبیات اولیه علم اقتصاد، زیان‌دهی بنگاه‌هایی مثل راه‌آهن برای تحقق کارایی اجتماعی و حداکثرسازی رفاه عمومی، مذموم نیست. علاوه بر انحصار طبیعی، ملاحظات امنیتی و اهداف توسعه منطقه‌ای نیز حضور دولت را توجیه می‌کند. اما مسئله اصلی اینجاست که این زیان‌ها به‌تدریج هزینه‌های سنگینی بر بودجه دولت تحمیل کرده و منجر به درخواست‌هایی نظیر وام‌های ترجیحی، تضمین بدهی‌ها و معافیت‌های مالیاتی شده است.

۷. آثار کلان اقتصادی این زیان‌دهیِ مستمر چیست؟

وقتی بحث بنگاه‌های دولتی به اقتصاد کلان متصل می‌شود، پ «کراودینگ‌اوت» یا اثر جانش جانشینی رخ می‌دهد. یعنی حضور این شرکت‌ها برای تأمین مالی در بازار، بر نرخ بهره فشار می‌آورد و عرصه را بر بخش خصوصی تنگ می‌کند. این اتفاق به لحاظ کلان، منجر به کاهش سرمایه‌گذاری، افزایش تورم و فشار بر نقدینگی می‌شود. بنابراین ما شاهد هستیم که ادبیات علم اقتصاد با هدفی پسندیده (رفاه اجتماعی) شروع شد، اما در گذر زمان با عوارض جانبیِ جدی مواجه گردید.

**۸. به‌عنوان پرسش پایانی، برای تفکیک «زیان مطلوب» از «زیان ناشی از ناکارآمدی»، چه چارچوبی را پیشنهادان ناشی از ناکارآمدی»، چه چارچوبی را پیشنهاد مفهوم را در تلاقی شاخه‌هایی همچون حقوق مالکیت، اقتصاد سیاسی، نظریه قراردادها و تنظیم‌گری دید. ما باید منشأ زیان را بررسی کنیم؛ اگر زیان ناشی از قیمت‌گذاری اجتماعی و تعهدات خدمات عمومی (مانند توسعه مناطق خاص) باشد، فاقد توجیه نیست. اما اگر منشأ زیان، «ناکارآمدی فنی و مدیریتی»، «مداخلات سیاسی» یا «محدودیت بودجه نرم» باشد، این زیان‌ها باید با اصلاحات ساختاری و سیاست‌های جدید خصوصی‌سازی درمان شوند. در واقع، سؤال اصلی این است که آیا با وجود ناکارآمدی‌های دولتی، تحملِ ناکارآمدی‌های احتمالی بخش خصوصی به‌صرفه‌تر نیست؟ این همان پرسش کلیدی است که در این نشست به دنبال پاسخ آن هستیم. در تبیین چرایی ناکارآمدی ساختاری بنگاه‌های دولتی، بنده با کنار هم قرار دادن سه نظریه کلیدیِ اقتصادی، «مثلث بقای ناکارآمدی» را ترسیم کردم که فهم وضعیت فعلی بسیاری از شرکت‌های دولتی را میسر می‌سازد. در جمع‌بندی، از منظر آکادمیک و با نگاه به ساختارِ استدلالی، مشکل اصلی در بخش دولتی «گسست زنجیره مالکیت» است. در بنگاه خصوصی، مالک (کارفرما) مستقیماً از زیان متضرر می‌شود و قدرت اجرایی برای تغییر مدیر را دارد. اما در بنگاه دولتی، این زنجیره به‌قدری طولانی است که «اطلاعات نامتقارن» به حداکثر می‌رسد. وقتی پاسخگویی از طریق سلسله‌مراتبِ بروکراتیک (وزارتخانه، دولت، مردم) فیلتر می‌شود، مدیر دولتی عملاً پاسخگوی «مالک» (مردم) نیست، بلکه پاسخگوی «بالادستیِ سیاسی» خود است. نتیجه این می‌شود که بهره‌وری فدای بقای سیاسی مدیر می‌شود. در محدودیت بودجه نرم، حاشیه امنِ زیان‌دهی نظریه یانوش کورنای در اینجا شاه‌کلید است. بنگاه دولتی به این درک استراتژیک می‌رسد که «بقای او با کارایی او پیوند نخورده است، بلکه با ضرورتِ بودنش پیوند خورده است.» وقتی مدیر می‌داند که دولت به دلیل هراس از تبعات سیاسی (مانند بیکاریِ گسترده یا ناآرامی‌های اجتماعی)، اجازه انحلال به او نمی‌دهد، «هزینه شکست» برای او صفر می‌شود. این یعنی اخلاقِ ریسک به‌صورت معکوس عمل می‌کند؛ زیان‌دهی دیگر یک فاجعه نیست، بلکه ابزاری برای مطالبه بودجه بیشتر و حمایت‌های رانتی (وام، بخشودگی و…) از دولت است. در نظریه انتخاب عمومی، بنگاه به‌مثابه ابزارِ سیاسی، مهم بُعد واقع‌گرایانه (و گاه بدبینانه) ماجراست. اقتصاددانانِ انتخاب عمومی به‌درستی می‌گویند مدیر دولتی یا سیاست‌مدارِ ناظر بر او، فرشته نیستند و «بیشینه‌سازی مطلوبیت شخصی یا سیاسی» دارند. در این الگو، بنگاه دولتی از یک واحدِ اقتصادی به یک «ابزارِ توزیع رانت و کسب حمایت» تبدیل می‌شود.

اشتغالِ مصنوعی: برای خریدِ رأی در حوزه انتخابیه.

پروژه‌های نمایشی: برای نشان دادن فعالیتِ دولت.

هزینه‌های سیاسی: بار این ناکارآمدی مستقیماً به بودجه عمومی منتقل می‌شود، در حالی که منافع آن (رأی و نفوذ) در اختیار یک گروه خاص قرار می‌گیرد.

با این توصیف، اصلاح بنگاه‌های دولتی صرفاً با تغییر مدیریت یا تغییر تکنولوژی حل نمی‌شود؛ چرا که «ساختار» به‌گونه‌ای طراحی شده که ناکارآمدی را تشویق می‌کند. تا زمانی که این زنجیره (فاصله پرینسیپال-ایجنت) کوتاه نشود و محدودیت بودجه، «سخت» نگردد، آن بنگاه‌ها ذاتاً تمایل دارند به سمت زیان‌دهی حرکت کنند.

۹. آیا در کارهای پژوهشی خود، روی راهکارهای عملی برای «سخت کردن این بودجه» در نظام‌های متمرکز متمرکز هستید یا بیشتر بر تبیینِ آسیب‌شناسانه تمرکز دارید؟

جناب دکتر، تحلیل شما کاملاً در چارچوب پارادایم «ساختار-رفتار-عملکرد» (SCP) در اقتصاد صنعتی قرار می‌گیرد و به نکته‌ای استراتژیک اشاره کردید که بسیاری از سیاست‌گذاران از آن غافل هستند: «مغالطه خصوصی‌سازی».

«تغییر مالکیت» لزوماً به «بهبود عملکرد» منجر نمی‌شود. این دقیقاً همان جایی تعدیل اقتصادی در کشورهای در حال توسعه با در کشورهای در حال توسعه با شکست مواجه شدند. تلهٔ «انحصار خصوصی» به‌جای «انحصار دولتی»:

وقتی خصوصی‌سازی بدون «رقابت‌سازی» انجام شود، عملاً انحصار دولتی را به انحصار خصوصی تبدیل کرده‌ایم. در این حالت، مدیرِ دولتی با فشارِ بودجه نرم کار می‌کند. مدیرِ خصوصی (در بازارِ غیررقابتی) با «قدرت انحصاری» کار می‌کند. او به‌جای ارتقای بهره‌وری، به «جست‌وجوی رانت و انباشت سود از طریق قیمت‌گذاری بالا و کاهش کیفیت» روی می‌آورد. در اینجا، مالکیت خصوصی است، اما عملکرد همچنان ناکارآمد و مصرف‌کننده همچنان متضرر است. بنابراین تغییر مالکیت برای تغییر انگیزه‌هایِ «پاداش و تنبیه» ضروری است. درباره ساختار بازار نیز اگر بنگاه خصوصی‌شده، قدرتِ انحصاری داشته باشد، انگیزه‌ای برای نوآوری ندارد (چون سودِ خود را از رانتِ انحصار به دست می‌آورد، نه از بهره‌وری). بنابراین «رقابت‌پذیری» شرط لازم است.

رگولیشن نیز همان «حلقه مفقوده» در بحث ماست. وقتی دولت بنگاه را واگذار می‌کند، باید از نقش «مالک» به نقش «تنظیم‌گر» تغییر موضع دهد. اگر دولت نتواند نظارت کند (به دلیل عدم توانمندیِ نهادی یا تداوم نفوذ سیاسی)، خصوصی‌سازی به توزیع رانت بین گروه‌های خاص تبدیل می‌شود.

وی در ادامه به تبیین ابعاد چالش‌برانگیز زیان‌دهی در بنگاه‌های اقتصادی دولتی پرداخت.

۱۰. مسئله زیان‌دهی بنگاه‌های دولتی از چه جنبه‌هایی برای اقتصاد و دولت حائز اهمیت است؟

با این حال، یک مسئله مهم در بسیاری از اقتصادها استمرار زیان‌دهی برخی از این بنگاه‌هاست. زیان‌دهی مزمن نه‌تنها به معنای عملکرد ضعیف یک شرکت نیست، بلکه می‌تواند به یک مسئله مالی برای دولت تبدیل شود؛ زیرا دولت ممکن است زیان شرکت را از طریق بودجه، وام‌های ترجیحی، تضمین بدهی، معافیت مالی، انباشت بدهی یا سایر حمایت‌های ضمنی جبران کند.

**۱۱. ادبیات اقتصادی پیرامون زیان‌دهی بنگاه‌ها بر چه مبانی استوار است؟ بنگاه‌های دولتی اقتصادی درباره زیان‌دهی بنگاه‌های دولتی در نقطه تلاقی چند شاخه مهم اقتصاد، از جمله نظریه انحصار طبیعی، اقتصاد رفاه، نظریه بنگاه، حقوق مالکیت، اقتصاد سیاسی، نظریه قرارداد، تنظیم‌گری و خصوصی‌سازی قرار دارد.

۱۲. عوامل اصلی ایجاد این زیان‌ها در اقتصاد کدامند؟

یک: قیمت‌گذاری اجتماعی، سیاسی.

دو: تعهدات خدمات عمومی، سیاسی.

سه: ناکارآمدی فنی و مدیریتی، عملیاتی.

چهار: مداخلات سیاسی، نهادی.

پنج: تأمین مالی و محدودیت بودجه نرم، مالی، نهادی.

۱۳. هر یک از این رویکردهای اقتصادی چگونه پدیده زیان‌دهی را تشریح می‌کنند؟

ادبیات انحصار طبیعی توضیح می‌دهد که چرا حتی یک بنگاه کاملاً کارآمد ممکن است تحت قیمت‌گذاری نهاییِ هزینه‌ای زیان‌ده مالک. ادبیات مالکیت و نمایندگی توضیح می‌دهد که چرا مالکیت دولتی ممکن است انگیزه کنترل هزینه و نوآوری را تضعیف کند. ادبیات انی‌کری درباره محدودیت بودجه نرم توضیح می‌دهد که چرا بنگاه زیان‌ده می‌تواند به فعالیت خود ادامه دهد و ادبیات اقتصاد سیاسی توضیح می‌دهد که چرا دولت در بسیاری از موارد انگیزه کافی برای تعطیلی یا اصلاح بنگاه ندارد.

۱۴. آیا خصوصی‌سازی به‌تنهایی راه‌حل بهبود عملکرد این بنگاه‌ها است؟

در نهایت، ادبیات خصوصی نشان می‌دهد که انتقال مالکیت در بسیاری از شرایط عملکرد را بهبود می‌دهد، اما در صنایع دارای انحصار طبیعی، خصوصی‌سازی بدون تنظیم‌گری مناسب می‌تواند صرفاً انحصار دولتی را به انحصار خصوصی تبدیل کند.